頭城議員”遞””補”紛爭.東吳法學教授陳清秀分析

記者趙奇濤/宜蘭報導

宜蘭縣頭城縣鎮第2選區縣議員當選人林東成,因涉及違反選罷法提出辭職,選務單位辦理補選,並將於本月5日舉行投票,監察院對補選爭議正進行調查。東吳大學法律學系陳清秀教授撰文,就「選罷法、地制法的法條應如何解釋適用」、「法律順序何者應優先適用」、「法律條文的目的解釋」、「日本學說實務見解」等,為目前紛爭不已的”補選”、”遞補”爭議,從法律專業的的角度,作充分詳盡的分析。

東吳大學法律學系教授陳清秀以「賄選民代辭職後,是否應優先遞補或重新補選?」撰文,全文如下──

一、        問題之提出

地方民意代表如有賄選等違反法律之違規競選行為,而獲得當選後,經司法機關發現其為違規競選行為,而起訴審判當選無效訴訟程序進行中,該民代如果辭職,造成缺額,是應優先補選或等到當選無效訴訟判決確定後,再依據判決結果處理?最近發生許多案例而引起爭議。

二、        本案涉及兩個法律規定之競合,其一是公職人員選舉罷免法第74條第2項規定:「地方民意代表當選人因第一百二十條第一項第三款之情事,經法院判決當選無效確定者或當選人有褫奪公權尚未復權之情形時,其缺額由落選人依得票數之高低順序遞補,不適用重行選舉或缺額補選之規定。但遞補人員之得票數不得低於選舉委員會原公告該選舉區得票數最低之當選人得票數二分之一。」其二是地方制度法第81條第1項規定:「直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表辭職、去職或死亡,其缺額達總名額十分之三以上或同一選舉區缺額達二分之一以上時,均應補選。但其所遺任期不足二年,且缺額未達總名額二分之一時,不再補選。前項補選之直轄市議員、縣 (市) 議員、鄉 (鎮、市) 民代表,以補足所遺任期為限。」

三、        上述二個法條應如何解釋適用,不無疑義。以往內政部96年2月16日台內民字第09600319931號函解釋:「一、當選人於涉有當選無效訴訟案件情形下先行辭職,其辭職後之缺額處理,基於公職人員選舉罷免法第68條之2第2項有關地方民意代表當選人經判決當選無效確定之出缺遞補規定,旨在鼓勵檢舉賄選,保障應當選而未當選之候選人的權益,並已明文不適用缺額補選之規定,係屬地方制度法第81條第1項有關缺額補選之特別規定;以及審酌法院的當選無效判決,其效力係為當然、自始及確定之無效,若經判決當選無效確定,將使其辭職之通知行為無所附麗,是以,對此缺額之處理,原則應俟判決確定後,再依判決結果處理;至如基於重大公共利益考量,認有例外處理之必要時,應就個案事實予以審酌處理」勢將選罷法當成特別法規定優先適用,以保障選舉公平競爭權益。

四、        最近內政部104.7.13會議結論則改變見解,認為各該法條規定之構成要件以及目的不同,因此,如果當選無效訴訟進行中,該涉案當事人辭職時,即應優先適用地方制度法規定進行補選。倘若將來判決當選無效確定時,則因為已經補選完畢,即無缺額可供遞補,故無法再適用上述選罷法當選無效之遞補規定。此一見解建立在當選無效不是自始無效之基礎上,倘若當選無效乃是自始違法無效,並經法院確定判決確認時,則應由該次選舉之其他參選人當選,無效當選人並無任何當選職務標的可以辭職,自亦不發生因為當選職務辭職而發生缺額問題。

五、        如果從法律條文的目的解釋,選罷法第74條第2項規定的立法目的,參照該條項於95年1月間首次增訂時(按當時條次是第68條之2第2項)之立法理由是「以鼓勵其他候選人勇於檢舉賄選」、「九十四年底三合一選舉,因涉及賄選遭提起當選無效之訴者,恐影響清白參選人之權益,爰增訂本條文予以補救」(參見立法院94.12.28議案關係文書,http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgmeetimage?亦即以維護公平競爭選舉秩序為目的,並保障清白參選人之權益。而地方制度法缺額補選規定,則以維護議會正常運作為目的。當民意代表缺額不涉及當選無效時,自應適用地方制度法補選規定,以維護議會正常運作。反之,如涉及當選無效爭議時,則當選無效乃是自始違法而應無效,固已無任何當選職務可供辭職,並已經涉及公平競選之清白參選人(利害關係人)權益,更涉及民主政治之公平公正選舉風氣品質,故選罷法特別規定應優先遞補,而排除地方制度法補選規定,具有符合事件本質之法理基礎。

可見選罷法第74條第2項規定應屬於特別法性質。不因違規當選人在當選訴訟程序尚未確定之前,死亡或辭職而受影響,亦即縱然造成缺額,也不應先行補選。而應等到當選無效訴訟之確定判決後,再依據確定判決之結果處理。

六、        倘若如內政部最新函釋之見解,應以「辭職時間點」與「當選無效訴訟判決確定之時點」比較,作為優先適用法律之順序時,則違法競選之當事人只要在判決當選無效確定之前辭職,即應適用地方制度法之補選規定時,則上開選罷法第74條第2項規定保障公平清白參選人之權益意旨勢必落空,而有違該條規定優先保障合法清白參選人之意旨。且導致違法參選人可以任意操控規避上開選罷法第74條第2項遞補規定,變相達到其違規參選之目的(可以再推派其同流合污者繼續參加補選),而使得公平合法清白參選人永無出頭機會,此當非立法之本意。

七、        按日本學說實務見解亦認為當選爭訟之目的,在於爭執當選人決定之違法性,被爭執之當選人縱然死亡、辭職或犯罪而當選無效,仍應繼續審理該人是否為正當之當選人,其訴訟之目的並未消滅(昭和5年11月24日行裁,昭和23年1月20日名古屋高裁)。如果系爭當選無效時,則依據法律第96條之規定更正當選人之決定。如果其當選有效時,則依據法律第112條規定議員或首長之遞補,或法律第97條第2、3項之規定,當選人之遞補,按照訴訟之結果如何再行後續程序之處理(參見中村啟一/芦田一良合著,公職选舉法逐条解說,昭和38年改訂新版,頁1070/1071)。其作法與內政部上開96年2月16日函釋見解相同。

綜上所述,本文認為內政部以及中央選舉委員會應當適用內政部96年2月16日函釋見解,較為公平合理。

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